Koliko je realna “perspektiva 2025”?

Marko Savković

15. марта 2018

Koliko je realna “perspektiva 2025”?

Prošlo je mesec dana od objavljivanja sa nestrpljenjem iščekivanog dokumenta, “Kredibilna perspektiva proširenja za i veći angažman Evropske unije (EU) na Zapadnom Balkanu”. Ovo nije strategija proširenja, koliko kratko- i srednjeročna “strategija” EU za naš region. (Međutim, kako proširenje u bilo kom drugom delu Evrope nije izvesno, ujedno je i nešto najbliže strategiji proširenja što postoji.) Na pripremu i objavljivanje, Brisel je bio primoran opaženim “nazadovanjem” (eng. backsliding) šest kandidata i potencijalnih kandidata za članstvo, ali i mogućnošću da više zemalja (Srbija pre svih) isklizne iz njegove zone uticaja. Iz dokumenta čitamo da su u institucijama EU shvatili da je geopolitička utakmica uveliko u toku; da tzv. evropski projekat više nije “jedina igra u gradu” (eng. the only game in town), kao i da ističe vreme u kome je moguće izvršiti (demokratsku) transformaciju i (ekonomsku) konvergenciju regiona do nivoa dovoljno dobrog za prijem u članstvo. Pa ipak, zato što je EU na koncu savez 28 država; donosilaca odluka; biračkih tela kojima oni i one odgovaraju – ništa nije, niti će biti do kraja izvesno, kao što je i sam tekst usaglašavan do poslednjeg trenutka, nakon prve verzije čiji je jezik (kažu oni koji su je pročitali) bio još ambiciozniji. No, značaj dokumenta je u činjenici da se u njemu Brisel pozabavio budućnošću i perspektivom regiona, čvrsto ga vezujući za sebe (“deo Evrope”), po prvi put uvodeći i konkretne datume.

Krenimo redom: transformacija Balkana je u neposrednom interesu EU; a “kredibilna perspektiva proširenja” njen glavni (dodajemo jedini) pokretač. Ona se ima razumeti kao deo šireg procesa “jačanja” (čitamo stabilizacije) Unije do 2025. godine. Tu se saopštava i prva ograda: EU “neće postati veća, pre nego što postane jača”, odnosno, neophodno je vreme da bi zaživele neke od inicijativa koje će (u skladu sa tzv. Mapom puta) Evropska komisija predložiti u toku godine. Ono najvažnije, u dokumentu se zatim kaže da “uz jaku političku volju, stvarne reforme i konačna (eng. definitive) rešenja za sporove sa susedima”, Crna Gora i Srbija mogu biti spremne za članstvo 2025. godine. Odmah zatim – bez sumnje, na intervenciju jednog broja članica EU uključenih u proces izrade – ide i nova ograda: “ova perspektiva je izuzetno (eng. extremely) ambiciozna”. Dva pasusa kasnije, naglašava se da je ona otvorena i za zemlje u drugom ešalonu, potencijalne kandidate. Način na koji su tretirane aspiracije Kosova (svuda i uvek pisano sa fusnotom) predstavlja jednu od najvećih slabosti dokumenta (o ovome kasnije).

Redosled prioriteta je jasan. Vladavina prava dolazi pre svega drugog; prvi put je iskorišćen izraz “zarobljene države” (eng. state capture) kako bi se približila stvarnost zemalja regiona. Popisano je sve ono što žulja civilno društvo i stručnu javnost godinama unazad; “prepleteni javni i privatni interesi”, “utisak nekažnjivosti” (za počinjena dela); “političko mešanje u i kontrola medija”. Jedino održivo rešenje je u “vidno ojačanom i nezavisnom pravosuđu”. Na drugom mestu je očekivana konstatacija da se niti jedna od ekonomija “šestorke” može smatrati tržišnom, zbog čega su neophodne strukturalne reforme. Na trećem, bilateralni sporovi, ali kako: nema više arbitraže, za koju upućeni kažu da je nuđena kao mogućnost u prvoj verziji dokumenta. Nova eskalacija u sporu Slovenije i Hrvatske oko Piranskog zaliva naterala je mnoge u evropskim prestonicama da jednostavno kažu “ne pada nam na pamet” da uvozimo nove (jednako kompleksne, ako ne i zamorne) sporove. Dakle: rešene granice (samim tim, i status Kosova); prihvatljivo ime za Makedoniju; a negde usput, Bosna i Hercegovina koja funkcioniše (što se, paradoksalno, može ispostaviti kao najveći izazov). Da ne bude dileme, pisci dokumenta u poslednjem uvodnom pasusu kažu: “pristupanje EU je izbor” (dakle, niko vas na ovo ne tera); društveni konsenzus, podrška i nedvosmislenost u postupanju moraju postojati, sve što negde intimno znamo i osećamo godinama unazad.

Elaboracija navedenih prioritetnih oblasti ne donosi nešto spektakularno novo. Popisane su sve regionalne inicijative koje “okružuju” (eng. flanked) evropske integracije. Ovim se pokušala napraviti veza između nekih od njih – pre svih Berlinskog procesa, čija svrha sada više nije sasvim jasna – a zatim i CEFTA, te Regionalnog saveta za saradnju i međunarodnih krivičnih tribunala (i pripadajućih mehanizama). Pomenuta je i inicijativa za zajedničkom ekonomskom oblasti, ali više u smislu da je reč o planu koji obećava; iz čega se može zaključiti da su u Briselu shvatili da je otpor prisutan kod nekih prevelik. Svaka od navedenih je važna u određenoj dimenziji procesa, a koliko i kako će to shvatiti države članice, videćemo.

Sledi ono najkonkretnije: koji su to uslovi koje kandidati moraju ispuniti u kratkom roku. Kao “indikativni scenario najboljeg slučaja” (teško je zamisliti frazu sa manje ograda!), prikazano je kako bi se (ako ne bude novih problema) pristupanje Crne Gore i Srbije moglo odvijati do 2025. godine. Najpre, tu je “još jači fokus” na ispunjavanje preduslova u oblasti vladavine prava, koji će – kroz nove instrumente i mehanizme koje ćemo pomenuti – navodno biti još strožije ocenjivan. Posebno za Srbiju, u okviru poglavlja 35, očekuje se da “sveobuhvatni sporazum o normalizaciji” bude “hitno” postignut. Zatim bi Komisija pripremila dokument u kome bi se ocenili efekti proširenja na neke od ključnih politika Unije, i to u oblastima poljoprivrede, kohezije i budžeta. Naročita pažnja, opet očekivano, bila bi posvećena prelaznim odredbama koje se tiču slobodnog kretanja radnika (za očekivati je neku vrstu njegovog ograničenja). Usledila bi završna međuvladina konferencija, na kojoj bi sve članice pristale da se pregovori privedu kraju. Po ratifikaciji sporazuma o pristupanju na način koji predviđa svaka od članica, Crna Gora – odnosno Srbija – postale bi deo EU.

Ne manje značajan je deo u kome su izlistana nova rešenja kojima se evropska perspektiva ima ojačati. Pravi i dugo očekivani iskorak predstavlja odluka da se, tamo gde je to potrebno i moguće, predstavnici kandidata uključe u rad institucija EU. To su na prvom mestu ministarski samiti, a zatim i tehnički komiteti i radne grupe Komisije. Ovim je “šestorka” dobila svoje mesto “za stolom” na kome se odlučuje. Zatim, nastojaće se intenzivirati razmena kadrova na različitim nivoima vlasti sa zemljama članicama. Očekivaće se veći doprinos u spoljnoj, bezbednosnoj i odbrambenoj politici; koji će pratiti usaglašavanje sa spoljnopolitičkim pozicijama EU. (Još jedan “meki” uslov za Srbiju, dakle.)

Sledi, po oblastima prikazanih šest “vodećih” (eng. flagship) inicijativa Komisije za Zapadni Balkan, koje su ovde najavljene da bi, pretpostavljamo u dogledno vreme bile i precizirane posebnim dokumentima. U oblasti vladavine prava, predlaže se uspostavljanje savetodavnih misija za ceo Zapadni Balkan; te praćenje slučajeva “visoke” korupcije i organizovanog kriminala. Zatim se prelazi na “bezbednost i migracije” – koje će Komisija u dogledno vreme tretirati posebnom inicijativom – gde je akcenat na ulozi specijalizovanih agencija EU i njihovoj međusobnoj saradnji. Predložen je nastavak režima upućivanja policajaca i stručnjaka na granice zemalja Zapadnog Balkana, koji je očigledno ocenjen kao uspešan. U domenu ekonomije, od posebnog značaja je Investicioni okvir Zapadnog Balkana, u okviru koga bi se koordinirala pomoć koju pružaju ostale međunarodne finansijske institucije. Pokretači ekonomija, u viziji Komisije, manje bi bili javni sektori, a više “robustni” privatni, u kome bi posebna pomoć bila pružena start-apovima kroz transfere tehnologije. Povezivanje sa EU, infrastrukturno i virtuelno, biće tema inicijative “Povežimo Evropu”, a posebno i kao “Energetska unija sa Zapadnim Balkanom”. EU će na različite načine nastaviti da podržava izgradnju transportnih koridora. Jedan mehanizam kojim će se EU obratiti potrebi uspostavljanja dobrosusedskih odnosa već postoji – Regionalna kancelarija za saradnju mladih (RYCO), čiji će rad biti proširen.

Najzad, važni su i aneksi u kojima je – da ne bude zabune i kasnijih tumačenja – precizirano kako će u praksi novi mehanizmi izgledati, od posmatračkih i savetodavnih misija do podrške civilnom društvu. Ovo je naročito važno, kako sa stanovišta predvidljivosti čitavog procesa, tako i nas koji ga sa strane pratimo: EU je sebi “otvorila prostor” na način koji je direktniji od bilo kog prethodnog proširenja.

Ranije smo naglasili kako je jedna od najvećih slabosti dokumenta način na koji se u njemu tretira Kosovo. Da neće svi biti zadovoljni, postalo je jasno u danima koji su prethodili objavljivanju: Španija je postupila onako kako se od jedne zemlje čiji je suverenitet ugrožen moglo i očekivati. Reči da “Kosovo može nastaviti svoj evropski put onda kada objektivne okolnosti to dozvole” onima koji tamo veruju u članstvo znače jako malo. Time je – opet, bez mnogo ulaženja u i razumevanje konteksta dijaloga Beograda i Prištine – sav pritisak prebačen na Srbiju. Ona je ta kojoj je perspektiva data i njeno rukovodstvo (odnosno jedan lider čiji je autoritet van spora) to koje mora dati nešto zauzvrat. To nešto je tzv. normalizacija (a ne priznanje; priznanje zapravo uopšte nije bitno). Ovim je Kosovo stavljeno u jedinstvenu situaciju: da u apsolutnom smislu, zbog kašnjenja u konsolidaciji državnosti i promenama koje su nastupile u međunarodnim odnosima, njegova pozicija slabi; ali da je ujedno, u odnosu na Srbiju i zahvaljujući nesklonosti ključnih aktera (SAD i Nemačke) da prihvate rešenja drugačija od očekivanih (čitaj podelu i razmenu teritorija) ona ojačana. Jedina karta na koju Srbija može zaigrati jeste pristanak na famoznu “stolicu u UN”; ali i nju, ako se nešto ne promeni, ona daje “jeftino” (opet, u apsolutnom smislu i ako Priština ne pristane na to da se Zajednici srpskih opština da “jači” mandat). Sve to je, međutim, van sadržaja dokumenta koji smo analizirali i biće zapisano valjda na tom “praznom papiru” o kome govori (komesar za proširenje) Han.

O tome hoće li i Rusija “leći na rudu” i prihvatiti, zajedno sa Kinom Kosovo u UN jednom kada to Srbija učini najzad se počelo ozbiljno razmišljati. Ipak, Moskva ovim zadržava za sebe mogućnost da i dalje bude “kvariša” procesa proširenja i tako nervira Zapad još malo, tražeći ustupke na drugoj strani (Krim). Ujedno, i ako 2019. sporazum bude postignut, ostaje još pet-šest godina tokom kojih će Srbija morati “da radi” na normalizaciji koja bi, u trenutku njenog pristupanja, morala da bude “u odmakloj (eng. advanced) fazi”. Opet, takva odredba ne postoji kada je druga strana u pitanju.

Nakon pažljivog čitanja dokumenta, reklo bi se da se EU “pružila koliko je duga”, ili koliko je mogla. Znamo da se pozicije članica po pitanju pravog momenta za proširenje razlikuju. Silne ograde i konstrukcije u potencijalu stoga ne iznenađuju. Šteta je, zapravo, što ovakav dokument EU nije mogla proizvesti pre pet godina i još veća da mi sami za to nismo bili spremni. Jasno je da objektivne okolnosti, a pre svega sam tok procesa proširenja to nisu dozvoljavale. Izgubljeno je vreme, koje će se možda pokazati dragocenim; jer najveća smetnja perspektivi proširenja nisu treće, strane sile, već uveliko konsolidovani, hibridni režimi koji na različite načine dovode u pitanje tekovine savremene demokratije. Ovim praksama je u tekstu obraćena dužna pažnja; prvi put posle dugo vremena čini se, Brisel nije “zatvorio oči” pred problemom. Ako je tako, onda je odbacivanje prakse tzv. stabilokratije na srednji i duži rok, kao konačni uslov za stupanje u članstvo, najvažnije postignuće dokumenta; jer, otpornost ili žilavost (eng. resilience) jednog društva na najrazličitije izazove u tesnoj je vezi sa karakterom njegovog režima.

Tekst je prvi put objavljen u Novom magazinu br. 359, 15. marta 2018.